Thedéen: Trender i kapitalregler för banker

 

Vad syftar kapitalkrav till och vad är makrotillsyn?

Men jag tänkte börja med att beröra varför banker måste ha eget kapital och varför staten behöver ställa kapitalkrav på bankerna. Banker har en viktig roll i samhällsekonomin och behöver kunna upprätthålla sina grundläggande ekonomiska funktioner att tillhandahålla betal­ningar, allokera kapital effektivt och se till att risker kan hanteras på ett effektivt sätt. Det är därför viktigt att säkerställa att banker klarar förluster, upprätt­håller stabilitet, skyddar insättare, har korrekta incitament och undviker finanskriser. Samtidigt är det svårt att avgöra vad rätt nivå på kapitalkraven bör vara. Alltför höga kapitalkrav kan begränsa bankernas möjlig­heter att finansiera investeringar och bidra till tillväxt. För låga kapitalkrav kan å andra sidan öka risken för att banker går omkull och finan­siella kriser uppstår, vilket ofta leder till stora välfärds­förluster. Att hitta optimala kapital­krav är en grannlaga uppgift. Det finns många studier som har försökt skatta detta men resultaten är osäkra och endast indikativa.[1]

Makrotillsynen å sin sida syftar till att hantera systemrisker i finanssektorn och därigenom minska riskerna för samhällsekonomin i stort. Den har två dimensioner. Den strukturella dimensionen fokuserar på mer permanenta system­risker, som ofta beror på täta samman­länkningar bland finansiella aktörer eller hög koncentration och snedvridna incitament. Vissa banker kan också vara så viktiga för samhälls­ekonomin att vi inte kan låta dem gå under. De är ”too-big-to-fail”. Sådana banker behöver därför högre kapital eftersom hela ekonomin skulle ta skada om en av dem fallerade. De måste därför tåla större förluster än andra banker. Därför finns det kapital­buffertar för system­viktiga banker, som ska öka deras motstånds­kraft och minska de externa effekterna.[2]

Den tidsvarierande dimensionen fokuserar på hur sårbarheter byggs upp i goda tider, och sedan förstärker kriser om de materialiseras i dåliga tider. De globala Basel-standarderna införde därför den kontracykliska kapitalbufferten för att motverka detta. Banker ska bygga motståndskraft i goda tider genom att bygga upp en extra kapitalbuffert och sedan kunna använda bufferten i dåliga tider, bland annat för att täcka förluster och upprätt­hålla utlåningen till kreditvärdiga hushåll och företag.[3]

För Riksbanken är systemrisker och makro­tillsyn av stort intresse eftersom vi har ett ansvar för finansiell stabilitet. Vi ser därför fram emot att ta över ansvaret för den svenska kontracykliska kapitalbufferten. Det finns åtminstone två skäl till att ansvaret för den kontracykliska bufferten passar väl in i Riksbankens ansvar. För det första gör vi redan grundliga analyser av den reala ekonomin och hur olika sektorer utvecklas inom ramen för penningpolitiken. De är använd­bara när man ska analysera utvecklingen på kreditmarknaden och relaterade system­risker. För det andra har den kontracykliska kapital­bufferten utvecklats mer till en krisåtgärd än vad som nog var tänkt från början. Riksbanken har ett tydligt krismandat och kan nu lättare och snabbare koordinera beslut om den kontra­cykliska bufferten med andra krisåtgärder. Vi såg under corona-pandemin att Finansinspektionens sänkning av den kontracykliska bufferten också skedde i stort sett samtidigt som Riksbanken införde olika krisåtgärder. 

Viktiga frågor för den kontracykliska kapitalbufferten

Den kontracykliska kapitalbufferten väcker ett antal intressanta policyfrågor. Jag tänkte ta upp tre av dem i dag.

För det första har sättet som bufferten används på ändrats över tid. Ursprung­ligen skulle bufferten byggas upp i takt med att riskerna i det finansiella systemet ökade. Tanken bygger alltså på att bufferten ska hantera system­risker som byggs upp inom det finansiella systemet. Det handlar exempelvis om de risker som följer av snabbt ökad skuldsättning i olika sektorer. Verktyget visade sig dock vara använd­bart även för att dämpa störningar som kommer utifrån systemet. Utbrottet av corona­,pandemin är ett tydligt exempel. Osäkerheten var då monumental och risken var stor att kreditutbudet skulle stramas åt. I en sådan situation kan ett beslut om att sänka den kontra­cykliska kapital­bufferten vara nog så viktigt. Det ökar avståndet till de krav som myndigheterna ställer och kan därmed göra att banker har bättre förut­sättningar att fortsätta låna ut till kredit­värdiga hushåll och företag. I Sverige sänkte Finans­inspektionen bufferten från 2,5 till 0 procent i mars 2020. I många andra länder kunde myndigheterna inte göra det eftersom bufferten var noll när krisen slog till. Så i praktiken hade Sverige bättre verktyg att ta till än en del länder eftersom vi hade byggt upp den kontra­cykliska bufferten i takt med att utlåningen snabbt ökade. Länder som inte hade aktiverat den kontracykliska bufferten hade en mer begränsad verktygslåda. Därför har flera länder inom EU nu infört en så kallad positiv neutral nivå.[4] Det innebär att bufferten har en mål­nivå även när de cykliska systemriskerna är begränsade. I Sverige har Finans­inspektionen en längre tid haft en positiv neutral nivå på 2 procent. Riksbanken stödjer det och tänker fortsätta med den inriktningen. Det är också viktigt att beslutsfattandet kring den kontracykliska bufferten sker med ett visst oberoende, speciellt om man har en positiv neutral nivå. Det är ofta politiskt enkelt att sänka bufferten men inte lika opportunt – och därmed kanske svårare i vissa länder – att höja den igen.

För det andra behöver vi som myndigheter se om vi mer generellt kan öka buffertarnas använd­barhet. Det gäller inte bara den kontra­cykliska bufferten utan alla buffertar. Buffertarna används dels om en bank gör förluster, dels om banken fortsätter att ge lån som kräver kapitaltäckning. De är avsedda att användas i stress, men internationell erfaren­het visar att banker ofta är ovilliga att göra det. Den bilden bekräftas också av mina samtal med bankledningar där de flesta i själva verket ser samtliga kapitalkrav – även buffertarna - som tvingande, och kommer att gå långt för att inte bryta dessa. Ett skäl till det är att användandet av buffertar, utöver att det medför restrik­tioner för banken, kan uppfattas som en svaghet. Vissa banker föredrar i stället att hålla tillbaka eller rent av minska sin utlåning. Om många banker gör det samtidigt minskar kredit­utbudet, vilket kan få realekonomiska konsekvenser och förstärka det som på engelska brukar kallas credit crunch. I praktiken är det idag endast det som brukar kallas managementbuffertar som för banken är kapital som är riktigt användbart för att minska risken för en credit crunch. Det är det kapital som bankerna frivilligt håller utöver de regelbaserade kapitalkraven.

Ett sätt att göra buffertarna mer användbara för bankerna är att ge en större roll åt den kontracykliska kapitalbufferten och då i stället eventuellt sänka mer strukturella buffertar som systemriskbufferten. Det unika med den kontracykliska bufferten är att den kan omvandla kapitalkrav som framstår som tvingande till användbart kapital. Denna buffert är därmed ”släppbar”. När den släpps så ökar avståndet till kapital­kraven; bankens manöverutrymme ökar och risken för en onödig kreditåtstramning minskar. Det gör att den kontracykliska bufferten mer effektivt kan mot­verka en kreditåtstramning än andra mer strukturella buffertar. Ett bra exempel, som jag förstått från samtal med ett antal svenska banker, är sänkningen av den kontracykliska bufferten i början av corona-pandemin. Den bidrog positivt till bankernas vilja att upprätthålla kredit­givningen i ett läge där osäkerheten var mycket stor. Och att det spelade roll att avståndet till de tvingande kapitalkraven ökade. En tanke framöver skulle alltså kunna vara att göra det möjligt att variera en större del av buffertkraven för att få dem släppbara. Det kan förstås göras på olika sätt, kanske kan buffertar slås ihop och ges samma egenskaper som den kontracykliska bufferten. En framtida inriktning mot att utforma kapitalkraven så att de består av mer släppbart och därmed användbart kapital vore enligt min mening önskvärt. Rätt utformat borde det gynna såväl makroekonomisk som finansiell stabilitet.

För det tredje behöver vi se över reciprocitets­reglerna inom EU, dvs den reglering som säger att samma regler i princip ska gälla för alla banker på en viss marknad – oavsett vilket land de kommer från. Det gäller speciellt om vi ska öka rollen för den kontracykliska bufferten. I dag är den obliga­toriska reciprociteten för den kontracykliska bufferten begränsad till 2,5 procent. Det innebär att om vi rent hypotetiskt skulle höja den svenska kontra­cykliska kapitalbufferten till exempelvis 3,5 procent skulle den fullt ut träffa de svenska bankernas exponeringar i Sverige, men de utländska bankernas exponeringar i Sverige skulle bara träffas av en buffert på 2,5 procent om inte andra länder väljer att för sina banker som också är aktiva i Sverige frivilligt spegla den svenska höjningen. När vi har en positiv neutral nivå på 2 procent leder detta till att handlingsutrymmet begränsas. Det kan vara svårt att höja till en nivå över 2,5 procent, eftersom det skulle kunna skapa problem för konkurrensen mellan svenska och utländska banker i Sverige. Riksbanken har därför under ett antal år argumenterat för att EU borde ta bort taket för den obligatoriska reciprociteten eller höja det rejält. I takt med att fler länder inför en positiv neutral nivå blir detta rimligen en central policyfråga där vi hoppas få stöd av fler länder för vår linje.

Enklare regler men bevarad motståndskraft

Under det senaste året har den internationella diskussionen fokuserat på att kapitalkraven för banker är komplexa – för komplexa.

Ett exempel på denna komplexitet antydde jag tidigare. Låt mig lägga ut texten litet här. Den svenska kontracykliska bufferten är i dag alltså satt till 2 procent och appliceras på alla exponeringar mot motparter i Sverige. En svensk bank med utlåning i andra länder träffas av den kontracykliska bufferten i dessa länder. På så sätt kan man räkna fram en sammanvägd bankspecifik kontracyklisk buffert. Sista december 2025 var de bankspecifika kraven 2,04 procent för Handelsbanken, 1,63 procent för SEB och 1,77 procent för Swedbank. För dessa tre banker motsvarar enbart den svenska delen av bufferten totalt mer än 33 miljarder. Det är ett inte försumbart belopp. Men om Riksbanken imorgon skulle sänka den kontracykliska bufferten är det inte säkert att bankernas kapitalutrymme för att kunna expandera utlåningen skulle öka med samma belopp. Det beror på att banker behöver uppfylla ett antal olika, parallella krav. Större banker behöver uppfylla hela åtta parallella krav som delvis är kopplade till vararandra. Om man sänker ett krav kanske ett annat krav blir bindande, vilket innebär att kapital­utrymmet inte ökar lika mycket som man initialt kan förvänta sig. Om exempelvis de riskbaserade kapitalkraven sänks kan i stället de icke-baserade kapitalkraven eller något av MREL-kraven bli bindande. Systemet är svårt att över­blicka, även för myndigheter.

Det finns flera förklaringar till att regelverken är så komplexa. Bankernas verk­sam­heter är komplexa och riskerna kan inte mätas i enbart en dimension. Sam­tidigt ska regelverket passa många typer av banker som verkar under olika förut­sätt­ningar och på olika marknader. Det har dessutom växt fram löpande genom åren och byggts ut ovanpå existerande regler. Mycket i regel­verken bygger på internationella överenskommelser. Sådana inter­nationella standarder är centrala eftersom riskerna lätt sprids över gränser. Det blev mycket tydligt i den globala finanskrisen. Standarderna ska dock förhandlas och kunna appliceras i många olika juris­diktioner med olika traditioner och banksystem. När standarder införs i olika länder, till exempel inom EU, blir reglerna ofta mer komplexa. En del av komplexiteten beror på att reglerna anpassas till de specifika riskerna i varje land, vilket kan stärka motståndskraften. Men en del uppstår också för att länder och deras banksystem vill utforma regler som gynnar den egna verksamheten. Sammantaget blir resultatet ett ganska svårgenomträngligt system.  

Jag delar därför bedömningen att det nuvarande regelverket för banker är för komplext och behöver förenklas. Diskussionen om förenkling har påbörjats men kommer att fortsätta under lång tid. Sam Woods, som ansvarar för banktillsyn på Bank of England höll ett tal på detta tema redan 2022.[5] ECB publicerade i december förra året en rapport med ett antal rekommenda­tioner på förenklingar.[6] Borio med flera har också publicerat en rapport med ett antal idéer.[7] Draghi-rapporten tar fram en rad förslag för att stärka den europeiska konkurrensen och menar att en viktig del i detta är att förenkla bankregel­verken.[8] EU kommissionen lanserade i februari en publik konsultation inför att de under tredje kvartalet i år ska publicera en rapport om hur konkurrensen kan öka och regelverken förenklas på EU-nivå.[9]

Utan att före­gripa de kommande diskussionerna vill jag dela med mig av några övergripande principer och personliga reflektioner som Riksbankschef. De ska dock inte ses som Baselkommitténs åsikter.

En utgångspunkt är att det är bra att förenkla regelverken. Komplexa regelverk medför kostnader. Det gör det svårare för banker, analytiker och myndigheter att förstå och agera rätt eftersom konsekvenserna kan vara svåra att överblicka. Om regelverken förenklades inom EU skulle det också kunna skapa förutsättningar för en bättre konkurrens mellan banker inom unionen. Det väcker frågan hur harmoniserat regelverket bör vara inom unionen och vilka möjligheter medlems­stater bör ha att införa egna striktare regler för att ta hänsyn till lokala förutsätt­ningar och risker. En del av komplexiteten i dagens regelverk beror, som nämnde nyss, på att länder har sina specifika omständigheter och marknadsstrukturer. Jag tror att kapitalreglerna bör harmoniseras mer och att enkla och mer överskådliga regler borde vara inriktningen.

En viktig princip är att bankernas motståndskraft måste bevaras. Vi ska förenkla men inte avreglera eller underminera motståndskraften. Historiskt är erfaren­heten tydlig: i en kris är det bara välkapitaliserade och starka banker som fort­sätter att låna ut. Efter den globala finanskrisen har bankernas kapital ökat markant och det har bidragit till en stabilitet i ekonomin. De kriser vi har sett sedan dess har inte förstärkts av bankerna. Tvärtom har banker i flera fall kunnat bidra till att minska problemen genom att ha tillräckligt med kapital: bankerna har inte längre varit en del av problemet. Minskar bankernas motståndskraft ökar risken för finansiella kriser, vilket normalt leder till stora välfärdsförluster. Det finansiella systemet blir inte motstånds­kraftigt genom att vi tar genvägar. Det blir motståndskraftigt genom att vi förbereder oss för stormar.

En ytterligare princip är att det är viktigt att alla aktörer, även EU, håller sig till inter­nationella standarder. Basel III har visat sig ha tydliga positiva makroekonomiska effekter.[10] Global finansiell stabilitet är något som gynnar oss alla. Det finns stora spridningsrisker mellan banker och problem i en bank kan snabbt sprida sig till andra banker även i andra länder. Så för den finansiella stabiliteten i Sverige, Europa och världen är det viktigt att alla länder uppfyller de globala standarderna. Annars riskerar vi att få ett system med svaga länkar, där problem i enskilda, sårbara banker i ett land eller en region får allvarliga konsekvenser för den finansiella stabiliteten i andra länder – kanske även globalt. Det gäller förstås om det sker olyckor i stora internationella banker, men vi vet från den isländska finanskrisen 2008 att också svåra störningar i mindre banker kan få internationell spridning, till exempel genom sammanlänkningar mellan banker.  

Ytterligare en aspekt är att riskerna förändras över tid. Ett exempel är att icke-banker, som hedge­fonder och private credit-fonder, har ökat sin skuld­sättning under de senaste tio till femton åren och det skapar risker som ligger utanför bank­systemet men som vid stressade scenarier mycket väl kan flöda tillbaka till banksystemet antingen direkt eller indirekt.[11] Andra exempel är cyberrisker, som har vuxit i betydelse, och konse­kvenserna av digitaliseringen. Det är därför viktigt att vara öppen för att regelverken kan behöva anpassas till dessa nya risker.

Några konkreta förslag

Diskussionen kring att förenkla regelverken fokuserar i huvudsak på tre områden.

Det första området handlar om att förenkla och kanske slå samman olika kapital­buffertar och göra dem mer användbara. Det brukar kallas för vertikal förenkling. ECB rekommenderar bland annat att slå ihop den kontracykliska bufferten med systemrisk­bufferten. Det skulle göra kapitalet mer användbart och därmed, i enlighet med mitt resonemang om fördelarna med den kontracykliska bufferten, kunna öka bankernas motståndskraft och deras möjlighet att upprätthålla kredit­givningen i mer ansträngda lägen.

Det andra området handlar om att se över de många parallella kraven. Det brukar kallas horisontell förenkling. Låt mig ta upp två exempel här.

a) Behöver vi verkligen fyra olika sorters kapitalkrav och fyra (eller till och med sex för vissa banker) olika resolutionskrav?

b) Täcker primär­kapital­tillskott (AT1-instrument) verkligen förluster i den löpande verksamheten så som det är tänkt? ECB föreslår här antingen att fasa ut AT1-instrumenten helt eller att revidera villkoren för dem.

Generellt bedömer jag att det finns förutsättningar att förenkla i den horison­tella dimensionen, men det innebär också svåra avvägningar. Står de olika kapitalkraven och resolutionskraven emot varandra på så sätt att det finns ett motsatsförhållande mellan, å ena sidan, att säkerställa att banken kan täcka förluster i den löpande verksamheten och ändå överleva och, å andra sidan, att se till att banken kan återuppstå i ordnade former när den väl har fallerat? Är det verkligen en fråga om nivån på de olika kraven eller handlar det mer om processen för att bedöma om en bank är ”failing or likely to fail”? Jag har idag inget patentrecept för förenkling men jag tycker att det är viktigt att bankerna har tillräckligt med det som kallas going concern kapital, det vill säga att banker ska kunna ta även betydande förluster och ändå fortsätta med sin verksamhet. Det finns potentiellt stora samhällsekonomiska kostnader förknippade med att besluta om resolution om det inte är nödvändigt. Det kan potentiellt skada förtroendet för banker mer generellt och skapa spridningsrisker. Samtidigt är det förstås centralt att banker som inte är överlevnadsdugliga verkligen försätts i resolution, och då hanteras med hjälp av ett robust ramverk. Horisontell förenkling av kraven förutsätter en mycket ordentlig analys för att dessa olika viktiga hänsyn ska kunna vägas mot varandra på ett balanserat sätt.   

När det gäller primärkapital-tillskotten (AT1-instrumenten) menar jag att det också borde finnas förbättringsmöjligheter. Dessa instrument har historiskt haft svårt att täcka förluster i den löpande verksamheten och här pågår också en internationell diskussion om förändringar.

Det tredje området handlar om att införa enklare regler för små och mindre komplexa banker, så kallade proportionella krav. Något förenklat har EU infört de internationella standarderna för alla banker medan andra länder, som USA, Schweiz och Storbritannien, har betydligt enklare men också ofta striktare regler för små och mindre komplexa banker. Här kan mycket göras för att förenkla och effektivisera kraven. Det är rimligt med mer proportionella krav så att mindre komplexa banker omfattas av mindre komplexa regelverk. Det innebär kanske att kraven måste vara litet striktare men att de samtidigt blir lättare att efterleva Det kan också vara viktigt att lätta på en del av rapporteringskraven. Men när kraven förenklas får man inte glömma att vissa mindre banker kan ha en nog så komplicerad och riskfylld verksamhet som myndigheterna kan behöva ha kontroll på.

I EU har många kopplat diskussionen om att förenkla kapitaltäckningsreglerna till processen att stärka den europeiska spar- och investeringsunionen (SIU). Många före­språkare för SIU brukar påpeka att förenklingen är en central komponent för att införa SIU, eftersom det gör det möjligt för banker att allokera kapital effektivare, öka utlåningen och delta mer aktivt på kapitalmarknaderna. Det är bra att för­enkla och det finns många goda förslag inom SIU men jag är tveksam till om förenklingar av kapitaltäckningen för banker rent generellt leder till signifikant mer utlåning eller om målen med SIU kan nås på annat sätt. Att minska omfatt­ningen av nationella särkrav i kapitalregleringen kan dock vara en framkomlig väg. Det finns samtidigt många andra frågor som är viktigare för att nå en effektiv kapitalmarknadsunion i EU. För att få effekt i SIU-termer via kapitaltäcknings­reglerna måste man troligen sänka kapital­kraven rejält, men då sätter vi också den finansiella stabiliteten på spel.  

Avslutande tankar

Låt mig nu sammanfatta de två huvudteman jag har tagit upp i dag.

Riksbanken ser fram emot att ta över ansvaret för den svenska kontra­cykliska kapital­bufferten och vi kommer i mångt och mycket att fortsätta i Finans­inspektionens fotspår även om det finns flera policyfrågor som vi behöver analysera vidare.

Diskussionerna kring hur kapitalregelverken kan förenklas har börjat. Jag menar att regelverken verkligen behöver förenklas. Vi kan uppnå ett enklare och bättre regelverk genom öka buffertarnas släppbarhet och användbarhet genom att slopa eller höja taket för den obligatoriska reciprociteten och genom att minska utrymmet för nationella särkrav. Det är de sakerna jag tror fokus bör ligga på.

Med mer släpp­bart kapital kan bankerna agera på ett sätt som motverkar ett kris­förlopp. Men det är då viktigt att de myndigheter som har ansvaret för buffertarna också förmår att ställa krav så att dessa byggs upp i goda tider. Sådana beslut är inte alltid populära. För att användbarheten i buffertarna ska bli reell behöver också reciprociteten öka.   

Det är vidare efter­strävansvärt med harmonisering inom EU. Det kan öka möjligheterna för banker att konkurrera på lika villkor inom EU. Det ökar också transparensen. Min syn är att det finns utrymme för mer av förenkling och harmoni­sering, även om vi inte bör ta bort alla möjligheter till nationella anpassningar. Det finns dock starka krafter som ser en möjlighet att vattna ur regelverken för att få bättre konkurrenskraft. I allt detta är det centralt att värna motståndskraften i banksystemet. Vi får inte glömma bort att i kriser – när bankerna behövs som mest – är det bara stabila och väl­kapitaliserade banker som fort­sätter att låna ut pengar och stödja kredit­värdiga hushåll och företag. Svaga banker gör det inte.  

Tack för uppmärksamheten! 

­

 
 
Fotnoter:

[1] Se till exempel Sveriges Riksbank (2017) och BCBS (2019).
[2] Se BCBS (2011).
[3] Se BCBS (2010). 
[4] Se ESRB (2025).
[5] Se Woods (2022).
[6] Se ECB (2025).
[7] Se Borio m. fl. (2025).
[8] Se Draghi (2024).
[9] Se EU kommissionen (2026).
[10] Se BCBS (2022).
[11] Se Federal Reserve (2025).